Organizaciones comunitarias que suministran agua, legado del buen vivir en contraste con la normatividad colombiana
Recibido: 08/06/2022
Aceptado: 26/07/2022
Ana Patricia Quintana Ramírez[1]
Andrea Bernal Pedraza[2]
Resumen
Las organizaciones comunitarias proveen agua a cerca de 20,000 comunidades que habitan zonas rurales y periurbanas en Colombia, como resultado de una historia común de esfuerzo colectivo. La forma de gestión comunitaria del agua desarrollada por estas organizaciones está en contradicción con un marco normativo e institucional orientado bajo las premisas del desarrollo sostenible y la gestión empresarial. Las investigadoras presentan una revisión documental de la evolución histórica de la normativa aplicable a estas organizaciones comunitarias, y posteriormente realizan un análisis de los dilemas que plantea el marco normativo para quienes se abastecen de sistemas de agua administrados comunitariamente. Para ello se analizaron los testimonios presentados por usuarios, usuarias, líderes y lideresas de organizaciones comunitarias afiliadas a la Confederación de Organizaciones Comunitarias de Servicios de Agua y Saneamiento de Colombia (COCSASCOL) durante entrevistas, talleres y foros llevados a cabo entre los años 2021 y 2022 en los departamentos del Valle del Cauca, Cauca, Risaralda y Cundinamarca.
Palabras clave: acueductos comunitarios, gestión comunitaria del agua, normas
Abstract
Community organizations provide water to nearly 20,000 communities that live in rural and peri-urban areas in Colombia, as a result of a common history of collective effort. The form of community water management developed by these organizations is in contradiction with a normative and institutional framework oriented under the premises of sustainable development and business management. The researchers pre- sent a documentary review of the historical evolution of the regulations applicable to these community organizations, and subsequently carry out an analysis of the dilemmas posed by the regulatory framework for those who are supplied by community-managed water systems. For this, the testimonies presented by users, men and women, leaders of community organizations affiliated with the Confederation of Community Organizations of Water and Sanitation Services of Colombia (COCSASCOL) during interviews, workshops and forums carried out between the years 2021 and 2022 in the departments of Valle del Cauca, Cauca, Risaralda and Cundinamarca.
Keywords: Community water management, community water supply, regulations
Introducción
En Colombia, 30% de la población rural no cuenta con acceso al agua domiciliaria para consumo humano (Moreno Méndez, 2020) y la normativa vigente privilegia la prestación del servicio de acueducto a gran escala mediante sistemas centralizados (Tadeo-Henao, 2007), que son objeto de vigilancia y control a partir de indicadores de eficiencia diseña- dos desde un enfoque empresarial. Desde la década de los noventa, las tarifas diferenciadas reciben subsidios cruzados según la regulación del Estado (Alzate, 2006). El acceso al agua para consumo humano se caracteriza por una marcada diferenciación social, redes clientelares y escasa inversión pública en servicios públicos. En zonas rurales y rural-urbanas, el servicio lo garantizan más de 20,000[3] acueductos comunitarios de arraigo popular, construidos y operados por las mismas comunidades, porque el Estado no logra cubrir la demanda de agua para toda la población (Tova, 2003; Vargas, 2002; Marín, 2012, citados por Brown, Roa & Restrepo, 2013).
En América Latina se han consolidado organizaciones sociales, de alcance regional, nacional y continental, que agrupan a organizaciones comunitarias a cargo del suministro de agua en zonas rurales y rural-urbanas. En Colombia existen iniciativas como la Confederación Nacional de Organizaciones Comunitarias de Servicios de Agua y Saneamiento en Colombia (COCSASCOL), que hoy reúne a la Asociación de Acueductos Comunitarios de Dosquebradas Risaralda, Colombia (AMAC); la Asociación de Organizaciones Comunitarias prestadoras de servicio de agua y saneamiento de Colombia (AQUACOL); la Asociación de acueductos comunitarios de Tena y Cundinamarca (ASATECUNDI); y la Federación de Acueductos Comunitarios de Risaralda (FACORIS), en las que participan comunidades de diferentes regiones del país.
Este artículo presenta resultados parciales del proceso investigativo de carácter cualitativo en el que se involucraron participativamente líderes y lideresas de las organizaciones comunitarias que gestionan el acceso al agua para consumo humano en los departamentos del Valle del Cauca, Cauca, Risaralda y Cundinamarca. En el análisis se reconoce un contraste entre la visión de gratuidad del servicio de agua para el buen vivir establecida por las organizaciones sociales que administran acueductos comunitarios y la exigencia estatal de rentabilidad económica con enfoque empresarial incorporada en la normatividad para el servicio de acueducto en Colombia. Éste es un contraste entre la gestión colectiva y la gestión empresarial del agua para consumo humano.
Desde las premisas del buen vivir, se reconoce en las organizaciones comunitarias que administran acueductos, un estilo de vida inspirado por los principios de igualdad, responsabilidad compartida y conservación ecosistémica, explicitada en los habitus cotidianos de las personas, en sus entornos. Habitus entendidos como prácticas y percepciones construidas históricamente y presentes en la realidad actual de las poblaciones, manteniendo vigentes las interacciones sociales a partir de la fluidez de los capitales simbólicos, como la confianza, la buena fe, la reciprocidad y la solidaridad, entre otros.
Adicionalmente, desde un enfoque institucional y normativo se advierte que la regulación hoy vigente para el suministro de agua en Colombia se ha configurado a partir de un enfoque de gestión empresarial con pocos contenidos sobre la gestión comunitaria del agua, ya que ha prevalecido el suministro de agua potable a gran escala mediante sistemas centralizados. En la práctica, pese a las propuestas estatales a gran escala que aseguran ofrecer calidad de agua y abaratar costos del servicio, los sistemas de tratamiento descentralizado y a pequeña escala resultan más adecuados para atender la demanda de usos múltiples en zonas rurales. Por otra parte, la visión fragmentada de las entidades públicas con sus misiones diversas conduce a la promulgación de numerosas leyes, decretos, resoluciones e instrumentos de política pública que no son parte de un corpus jurídico único, y cuya concordancia escapa a la comprensión de quienes no son expertos.
Los resultados que se reseñan en este escrito resultan de una res- puesta al problema de investigación centrado en identificar cuáles son los dilemas que la normatividad genera en las organizaciones sociales que administran acueductos comunitarios en Colombia, a partir de experiencias y testimonios. Para ello, la investigación cualitativa permitió reconocer las experiencias y testimonios de usuarios/as, líderes y lideresas de organizaciones comunitarias que gestionan el agua en zonas rurales y periurbanas del centro y suroriente colombiano. La revisión documental y normativa, así como las entrevistas semiestructuradas, las observaciones participantes con registro en diario de campo y el diálogo de saberes facilitado en talleres y foros, fueron los instrumentos seleccionados para la recolección de información. Posteriormente, los datos se codificaron y analizaron en ATLAS.ti como estrategia de cruce y triangulación de la información obtenida mediante fuente documental y en campo.
Este artículo documenta brevemente las visiones del desarrollo y su relación con la vida comunitaria, la configuración histórica de las organizaciones comunitarias que suministran agua, y de las normas que las rigen. Posteriormente, se presentan resultados parciales de una investigación participativa en la que se escucharon testimonios de usuarios(as), líderes y lideresas de cuatro organizaciones de segundo nivel presentes en los departamentos de Risaralda, Cundinamarca, Valle del Cauca y Cauca, que son parte de COCSASCOL y de sus organizaciones afiliadas —AMAC, AQUACOL, ASATECUNDI y FACORIS—, llegando a una síntesis de los diferentes tipos de estructura organizativa en las comunidades participantes, y de los dilemas frente a la norma que ellas viven.
Método
El artículo presenta resultados parciales y de carácter descriptivo de una investigación adelantada en la Universidad Nacional de Colombia, elaborados a partir de una revisión documental y de los textos normativos, con énfasis en los fundamentos teóricos de las visiones del desarrollo y principios del buen vivir, y en la configuración histórica de las organizaciones comunitarias y las normas para el suministro de agua.
El proyecto “buen vivir y agua entre organizaciones comunitarias y la normatividad en Colombia”, financiado por la convocatoria Fals Borda de la Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá, en asociación con COCSASCOL, da origen a una investigación cualitativa de corte etnográfico, realizada entre agosto de 2021 y septiembre de 2022.
En esta investigación se recaba información documental para identificar los avances de la investigación sobre el buen vivir en torno al agua en América Latina, y los impactos y dinámicas de la normatividad para el servicio de acueducto, la gestión comunitaria del agua y la organización social en Colombia. También se accedió a información directa testimonial de las personas, mediante observaciones participantes registradas en diarios de campo. Las voces del territorio se escucharon en cinco (5) talleres de recuperación histórica del proceso organizativo y el buen vivir con memoria transcrita; 30 entrevistas semiestructuradas a líderes y usuarios de las asociaciones afiliadas a AMAC, AQUACOL, ASATECUNDI Y FACORIS; y el foro “organizaciones comunitarias y la normatividad de acueducto en Colombia”, realizado el 5 de mayo en la sede Bogotá de la Universidad Nacional de Colombia, en el que participaron como ponentes líderes de las organizaciones comunitarias, representantes de instituciones públicas e investigadores del tema.
Resultados
En este artículo se explica cómo las organizaciones comunitarias encargadas de la distribución e intercambio de agua entre habitantes de zonas rurales y rural-urbanas en Colombia son un legado ancestral de buen vivir, en territorios regulados por una visión económicamente instrumentalizada de la naturaleza y de la labor colectiva del servicio de acueducto. Esta afirmación se comprende en una constante mutación de visiones sobre el agua a través de la historia, en coherencia con los intereses y modelos económicos que la sociedad utiliza para su reproducción social. En contraste, las normas para el suministro de agua en Colombia se fundan en un modelo empresarial de indicadores de eficiencia, con requisitos técnicos adecuados a suministros centralizados y de gran escala, con muy pocos avances en el trato diferencial hacia las zonas rural-urbanas o las formas colectivas o tradicionales de suministro, lo que denota la escasa apropiación de los sentidos sociales y culturales de la gestión comunitaria. En consecuencia, las organizaciones comunitarias enfrentan numerosas dificultades derivadas de las exigencias de este marco normativo, lo que también es causa de conflictos y desencuentros con las autoridades.
Las visiones del desarrollo y su relación con la vida comunitaria
Los fundamentos ontológicos de las diferentes visiones del desarrollo y su incidencia en la gestión del agua han sido explorados desde diversos enfoques de las ciencias sociales.
El modelo institucionalizado del desarrollo sostenible, como corriente orientadora de las políticas públicas actuales, se funda en el aprovechamiento de los recursos naturales para fines económicos, con la intención de procurar oportunidades de vida para las generaciones fu- turas. Al tildar de trágicos para la sostenibilidad los acuerdos colectivos de los bienes naturales para la distribución autónoma y equitativa de “los comunes”, Hardin (1968), citado por Aguilera Klink (2006), definía una línea interpretativa marcadamente consecuente con el desarrollo económicamente sostenible, lo que hace necesario establecer controles y fijar precios de intercambio para reducir la presión de la población sobre los recursos y el ambiente natural. En 1972, el informe “Nuestro futuro común”, conocido como Informe Brundtland, el cual reconoció que “todos los seres humanos tienen el derecho fundamental a un medio ambiente adecuado para la salud y bienestar” (Santamarina Campos, 2006: 99). Con esta declaración se confiere categoría jurídica al derecho al medio ambiente. De aquí en adelante muchos países, con miras a garantizar ese derecho, justificaron la aparición de regulaciones normativas por la necesidad apremiante de seguridad ante el riesgo y amenaza inminente a la vida humana.
En contraste, perviven las propuestas fenomenológicas más enraizadas históricamente en la memoria cultural de la sustentabilidad, defendidas desde la teoría de los bienes comunes y los abordajes decoloniales.
Desde la teoría de los bienes comunes, se comprende al agua y a la naturaleza como recursos de uso compartido, sujetos a reglas, instituciones y acuerdos para el uso humano, individual y comunitario, reivindicando los valores de la cooperación y el altruismo (Ostrom, 2000). Para algunos autores, esta teoría neoinstitucionalista explica, desde una perspectiva política, cómo se construyen las reglas para el comportamiento colaborativo en el territorio (Poetete, Janssen, & Ostrom, 2012). Para otros autores, la teoría de los bienes comunes sólo matiza el enfoque del desarrollo sostenible, introduciendo elementos que justifican el análisis economicista de control de los recursos naturales (Dowbor, Estévez, & Panez, 2018). Por otra parte, los abordajes decoloniales reivindican los saberes ancestrales sobre la vida comunal y las distintas formas de vivir, practicar y habitar los territorios, en un entramado comunitario de autogobierno de las relaciones entre los grupos humanos y el entorno natural (Roca-Servat, Arias-Henao, & Botero-Mesa, 2021).
Este último enfoque visibiliza la dimensión del buen vivir, hereda- da ancestralmente de las comunidades indígenas andinas con múltiples interpretaciones culturales en las sociedades prehispánicas en América Latina (Olano-Alor, 2021), que se fundan en una comprensión simbólica del territorio y se expresan en los principios de reciprocidad y complementariedad.
En esta comprensión del buen vivir, la reciprocidad surge de la inter- conexión e interdependencia de todos los elementos que componen el universo, haciendo que la identidad y la territorialidad sean inseparables, lo que se expresa en la vida comunitaria y en la relación revestida de divinidad entre el hombre y la tierra, que son complemento uno del otro “[…] es la comunidad completa la que debe avanzar sin dejar a ningún integrante atrás y todos deben alcanzar los mismos beneficios que se pueden lograr conforme avanza y se desarrolla la comunidad de manera integral” (Giusiano, 2011: 79).
Por otra parte, la complementariedad es una cualidad que explica la vida humana en virtud de su existencia relacionada con la naturaleza, en la cual las fuerzas duales —día y noche, sol y luna— no se contradicen, sino que se complementan. “Desde una perspectiva de reciprocidad, si una persona le hace daño a otra persona o a los recursos naturales de los que dispone, también hace un daño al Conjunto de la Comunidad" (Giusiano, 2011: 80).
La perspectiva del buen vivir en los procesos organizativos comunitarios para acceso al agua de la población rural colombiana configura un horizonte ético desde una visión ontológica de la vida que recupera la memoria ancestral de los territorios (Quintero, 2020; Cardozo-Ruiz, Gives-Fernández, Lecuona-Miranda & Nicolás-Gómez, 2016). Hablar de buen vivir es entender que existe un estilo de vida inspirado por los principios de igualdad, responsabilidad compartida y de conservación del ecosistema que se explicita en los habitus cotidianos de las personas en los territorios (Hidalgo-Capitán, Guillen García, & Deleg Guazha, 2014). Habitus entendidos como prácticas y percepciones que denotan un pasado que permanece en la realidad actual de las poblaciones, y que son delimitados por la necesidad de mantener vigentes las interacciones sociales a partir de la fluidez de los capitales simbólicos, como la con- fianza, la buena fe, la reciprocidad y la solidaridad, entre otros (Bordieu & Wacquant, 2008).
Esta visión de los entramados comunitarios desde la cosmovisión andino-amazónica de los pueblos aborígenes que habitaron los hoy territorios del Valle del Cauca, Cauca, Risaralda y Cundinamarca en Colombia, aún está presente entre las personas que conforman las organizaciones comunitarias afiliadas a COCSASCOL. En la época prehispánica, este territorio estuvo marcado por la consolidación de vínculos intertribales establecidos por pueblos aborígenes muiscas, panches, quimbayas, yanubás y calimas, que por necesidad realizaban mediante el trueque intercambios de bienes a través de los principales afluentes hídricos, ríos Bogotá, Magdalena y Cauca. El entorno natural se concebía como un bien común, asumido como valor colectivamente compartido y, la vida humana se encontraba armónicamente vinculada con la naturaleza, bajo los principios de complementariedad y reciprocidad.
Configuración histórica de las organizaciones comunitarias
La configuración histórica de las organizaciones comunitarias, así como la aparición de normas de regulación para la gestión del agua, son dos procesos resultantes de una compleja historia cultural, dialéctica, contradictoria y vital de los pueblos humanos, que simplemente se transforman a través del tiempo, pero que ameritan su lectura y comprensión.
En primer lugar, las organizaciones sociales como fenómeno social tienen una larga tradición histórica a nivel mundial. Según lo anotado por Pastor Seller (2021), una primera referencia de institucionalización organizativa se le atribuye al líder obrero Roberto Owen, quien formalizó a mediados del siglo XVIII el cooperativismo en Inglaterra. A mediados del siglo XVIII, Owen fomentó la fundación de comunidades rurales inglesas basadas en la autogestión. Las cooperativas eran pueblos ideales en contraposición a las ciudades fabriles de los capitalistas privados, que pretendían sustituir la cooperación por la competencia capitalista. En una cooperativa, los habitantes de la comunidad eran productores, por tanto, la producción revertía en la comunidad y la plusvalía se destinaba a la mejora interna y el intercambio, mientras que en el ámbito jurídico se establecía una legislación común.
Las primeras prácticas de mancomunidad de gestión del agua registradas en reportes investigativos se refieren a sociedades de irrigación en áreas agrícolas. Las formas organizativas que subsisten desde el siglo XII son modelos de práctica de gestión autónoma para acceder al agua en lugares geográficamente secos, apartados, riesgosos o simplemente en zonas excluidas de la atención pública estatal. En Emmental-valles altos de Grison, Tessin y el Valais de los Alpes Suizos, desde el siglo XII funcionan consorcios comunitarios para la construcción, mantenimiento y administración de “bisses” o canales en forma de redes tradicionales de irrigación de agua por gravedad para tierras agrícolas (Reynard, 2002). Orduña (1969) y Ostrom (2000) explican la forma de administración de los sistemas de riego en las huertas de cereales, olivos y uvas de Valencia, Murcia y Alicante, España, desde el siglo XIII, por los mismos usuarios en torno a un sindicato y un tribunal de las aguas. En Ilocos, al norte de Filipinas, desde 1630 funcionan sociedades de irrigación llamadas zanjeras (Ostrom, 2000).
En segundo lugar, la dinámica de organizaciones comunitarias que ofrecen agua a poblaciones en zonas rurales y rural-urbanas de Colombia es compleja, heterogénea y diversa. Sus formas de actuación son descentralizadas, multiformes, articuladas en red y omnipresentes, principalmente en áreas rurales donde el Estado no asiste a la población con servicio de agua para consumo humano y doméstico. Por ello, a continuación se presenta una contextualización histórica que incluye las transformaciones impuestas por la dinámica socioeconómica en los territorios a través de diferentes períodos, así como las figuras que han moldeado progresivamente las formas de trabajo comunal en los grupos que gestionan el agua en zonas rurales y periurbanas de Colombia.
En los períodos históricos de la Conquista, la Colonia y la República en Colombia, la historia ambiental del territorio habitado por los campesinos y citadinos da cuenta de la consolidación de una cultura de dominación e intercambios en torno al agua.
Durante la Conquista y colonización española los pueblos originarios se autoproclamaron “pueblos de agua” como mecanismo de defensa ante la dominación y despojo violento de sus territorios (Xaver-Fauts, 1986). En esa invasión y exclusión de la tierra colonizada por el extranjero, el agua conectada a la dinámica ecosistémica de la vida se convierte geo- gráfica y simbólicamente en el refugio natural de los pueblos aborígenes andinos.
En la época de la Independencia y la República, la creación de lugares públicos como plazas o calles, a través de modelos arquitectónicos euro- peos, implicó la reconstrucción de acueductos y distribución conveniente de las aguas. Por este motivo, la regulación urbanística de principios del siglo XX impide continuar desempeñando oficios tradicionales, tal como las lavanderas, a quienes se les niega la posibilidad de continuar desempeñando su oficio reuniéndose con sus vecinos en los ríos más cercanos a sus lugares de habitación (Motta González & Perafán Cabrera, 2017). En la República la preocupación por el saneamiento y la salud era un terreno perteneciente a la vida privada, y cada cual debía resolverlo por sí mismo. Aquel que no contara con recursos económicos podía acudir a la caridad pública, a los voluntariados o a las casas de asistencia.
En un paisaje cambiante, las organizaciones comunitarias se configuraron como resultado de las transformaciones históricas de la vivencia y supervivencia de la población en los territorios. Estas organizaciones perpetúan acuerdos locales milenarios para cumplir propósitos comunes en una confluencia de esfuerzos individuales y colectivos.
La movilización social y de resistencia en procesos de dominación y esclavismo, a través del tiempo, cambió de protagonistas, pero no de esquema, tal como se observa en la historia del poblamiento en las laderas de Risaralda y en la zona muisca de Cundinamarca (Argüello, 2017). El agua a través de caudalosos ríos y quebradas en la época precolombina era escenario del trueque de materias primas e insumos para la sobrevivencia, especialmente sal, peces, tubérculos, ollas y cestas. Pero la llegada de los españoles a territorio americano transformó el paisaje natural en un escenario de desmonte del bosque para la explotación intensiva de ganadería y la extracción minera a gran escala, con uso intensivo de mano de obra indígena y negra esclavizada.
Las acequias para el riego de cultivos de caña de azúcar, tabaco y arroz en el Valle y Cauca y los sistemas de abasto para el lavado del café en las zonas de ladera en las montañas de las cordilleras central, occidental y oriental dan origen a las construcciones de acueductos comunitarios. Luego la urbanización de las ciudades bajo modelos europeos allana el paso hacia la distribución domiciliaria del agua mediante acueductos, con un control público de la estética en las calles y vías públicas. Así, las mujeres que lavaban ropa a orillas de los ríos debían hacerlo ahora en sus casas, perjudicando a las personas que no tenían servicio de acueducto. Este hecho modificó la dinámica urbana de la ciudad de Cali.
Pese a ello, en el oficio que realizaban lavanderas y aguadoras(es) a finales del siglo XIX, se plasma el origen del proceso asociativo para la distribución del agua en Colombia. Ellos y ellas son quienes gestionan los primeros modelos culturales de acarreo de agua en las zonas rurales colombianas, especialmente en el Valle del Cauca, Risaralda y Cauca. En esta zona, los cimarrones, palenqueros e indígenas comparten historias de huidas y refugios en territorios apartados o en túneles fluviales, ante la dominación y esclavización de la población americana realizada por los españoles durante la época de la Conquista y Colonia (Zuluaga Gómez, 1994) (Chica, 2007).
Los relatos de los usuarios y las usuarias mayores, fundadores de las primeras conexiones de agua en las veredas de los territorios donde actúa COCSASCOL, se encuentran colmados de visiones territoriales y explicaciones de trayectos y movilidades simbólicas que corroboran lo anotado en la literatura sobre las raíces ancestrales y la configuración histórica de las organizaciones comunitarias de agua.
Por ejemplo, en el departamento del Cauca, los usuarios de acueductos comunitarios hablan de un territorio esclavizado por quienes colonizaron sus vidas a través de la ganadería, luego con el cultivo de la caña de azúcar y ahora con la coca. La historia se teje y conecta permanentemente a través de la fuerza del trabajo colectivo, la memoria y la defensa del territorio. Ellos y ellas recuerdan que sus apellidos proceden de su origen territorial y no de sus vínculos personales como lo asignaron los españoles a su llegada a esta zona. Un usuario que procede de los primeros migrantes africanos que arribaron a territorio caucano explica que su apellido, Chará, se corresponde con el lugar en África de donde proceden sus ancestros. Mientras, quienes nacieron posteriormente fue- ron tomando el apellido según las características naturales de la zona habitada, tales como Mina, Guaza, Rentería, entre otros (Comunicación verbal con Luis Chará en Santander de Quilichao el 18 de febrero 2022).
Configuración histórica de la normativa para el suministro de agua
Siguiendo la corriente del desarrollo sostenible, la apuesta por la normalización e institucionalización del tema ambiental se justifica como un proceso para la implantación del mecanismo de regulación y control del medio ambiente a través de instituciones y cuerpos jurídicos (Santamarina Campos, 2006). La normatividad se erige como desarrollo conceptual que explica los riesgos y peligros que amenazan la existencia humana, y como conjunto de medidas para ordenar el aprovechamiento de los re- cursos naturales a través de instituciones especializadas y disposiciones legales, con limitadas intervenciones para responder a las desigualdades humanas. En el caso del agua, se ha calificado la escasez y deterioro de la calidad del líquido como catastrófica y apocalíptica para la sobrevivencia humana, por tanto, se requiere su normalización y regulación para evitar el peligro o la tragedia.
Asimismo, la normatividad se convierte en una respuesta cultural de la sociedad para permitir a los gobiernos el control de las desviaciones sociales y disminuir los riesgos de pérdida de gobernabilidad ante la presión ciudadana, tal como lo demuestran las disposiciones legales en defensa de la naturaleza a lo largo de los siglos XIX y XX (Santamarina Campos, 2006). A este proceso de asimilación de normas e instituciones que estabilizaran los discursos y prácticas marginales con una clara vocación de denuncia y transformación, se le denomina normalización e institucionalización medioambiental.
Esta visión cobra fuerza actualmente con los estudios que califican la gestión comunitaria del agua como “vulnerable y en riesgo” (Brown, Roa, & Restrepo, 2013) (Roa García, Brown, & Roa García, 2015); (Mejía Rojas & Merchán-Charry, 2017); (Navarro-Garro, Araya-Rodríguez, Pérez-Murillo, Moreira-Segura & Estrada-Ugalde, 2013). Vulnerabilidad entendida por los autores citados como susceptibilidad, tensión, resiliencia, habilidad para la adaptación de las personas a los cambios en el medio ambiente. El pretendido riesgo que se deriva de la presunta vulnerabilidad, atomización y falta de “sostenibilidad” de las organizaciones comunitarias, también ha servido de justificación para incrementar las acciones coercitivas, afectar la continuidad de los procesos organizativos, sin comprender sus dinámicas desde una perspectiva sociocultural y su papel histórico en la construcción de identidad territorial. Vale resaltar que, en la gestión comunitaria del agua, se conjugan dos hechos culturales concretos; uno la configuración de organizaciones sociales como un proceso autónomo de gobernabilidad política local, y otro, el diseño-aprobación-ejecución de normas, incluso aquellas propias de los pueblos indígenas, afros y campesinos. En tal sentido, hipotéticamente podría pensarse que la normatividad pone en riesgo el modelo cultural de organización para la gestión comunitaria del agua, o que la vulnerabilidad de estos grupos es generada por la institucionalidad a través de normas que excluyen los procesos culturales para acceso al agua en Colombia.
La evolución de las figuras jurídicas para las organizaciones comunitarias de agua en Colombia
La evolución de las figuras jurídicas y los modelos de gestión aplica- dos a las organizaciones comunitarias guardan relación con las etapas de institucionalización y normalización de la política pública de acueducto en Colombia.
Durante el período 1960-1970, conformaron las primeras organizaciones comunitarias en los territorios de Valle del Cauca, Risaralda y Cundinamarca, a través de comités veredales, comités interveredales proacueductos y comités de acueductos adscritos a las juntas de acción comunal.
La Junta de Acción Comunal (JAC) es una figura que reconoce a organizaciones sociales de arraigo territorial que unen esfuerzos para el beneficio comunal. En una JAC los habitantes se agrupan para gestionar recursos propios o estatales necesarios para la superación de múltiples necesidades colectivas, como pavimentación de vías, construcción de puestos de salud, realización de brigadas de salud, jornadas recreativas, deportivas y acciones de reciclaje, entre otras. Para su funcionamiento, las JAC cuentan con comités elegidos democráticamente en asambleas de socios para liderar la gestión en temas como la educación, el trabajo, el acueducto, etc. La normativa de las JAC inició con la Ley 19 de 1958.[4] Esta década coincide con un contexto de gobernabilidad estatal para prestación del servicio público mediante inversión subsidiada. Con la creación del Instituto de Fomento Municipal (INSFOPAL), el Gobierno nacional apoyó técnicamente las labores de construcción de acueductos y alcantarillados en poblados con más de 2 500 habitantes. Además, la financiación subsidiada de la política pública de acueducto se articuló a la inversión en obras sanitarias a través del Ministerio de Salud (Quintana-Ramírez, 2010a)
Durante el período 1970-1980, se incrementó la urbanización e industrialización en el país, pasando de una sociedad predominantemente agrícola a una con creciente diversificación en fuentes de empleo urbano y relaciones laborales de corte obrero-patronal en el incipiente proceso de industrialización. El deterioro en la prestación y administración de los servicios públicos supuso la proliferación de los movimientos y paros cívicos, cuyas demandas se centraron en reclamar participación en el manejo de la prestación de los servicios públicos y en reivindicar mejores servicios públicos, desarrollo económico y social (Santamaría & Silva Luján, 1984). Las reformas descentralizadoras buscaban una mayor participación e intervención de los ciudadanos en la toma de decisiones sobre asuntos que los afectaban directamente, la posibilidad de control de las comunidades locales sobre sus mandatarios y su movilización en el manejo administrativo de las políticas (Cuervo, 2004).
En este período de 1970-1980, siguiendo la tendencia internacional de reconocimiento a los derechos económicos, sociales y culturales,[5] en Colombia se inicia la regulación de las competencias del Estado para distribuir los derechos de uso y aprovechamiento del agua como recurso natural (Decreto Nacional 2811 de 1974), y para establecer obligaciones y fijar las competencias de regulación y control de la calidad del agua (Ley 9 de 1979). Estas leyes aún se encuentran vigentes, pero en su aplicación priman los decretos expedidos por el Gobierno nacional.
En el período 1980-1990, se incrementa la preocupación por mejorar el suministro de agua en zonas urbanas, a través del fortalecimiento de las empresas prestadoras que en su mayoría eran públicas, y por promover la participación de operadores privados mediante normas que se ajustaron progresivamente al modelo empresarial según una tendencia que ha continuado consolidándose hasta la fecha, con el modelo de regionalización. Al respecto, Montoya Domínguez & Rojas Robles (2019) afirman que con la ley 1508 del 2012 se reglamentaron las asociaciones público-privadas para el sector de agua potable. La inversión de recursos públicos se concentra en las grandes ciudades, en comparación con los pocos recursos para las cabeceras intermedias y pequeñas, y es mínima en el sector rural. En consecuencia, se incrementaron los costos de oferta de agua y los habitantes con baja capacidad de pago ubicados en sectores populares urbanos y zonas rurales han sufrido un proceso de marginación (Quintana-Ramírez, 2010a).
En relación con la personería jurídica de las organizaciones comunitarias, desde 1986 la regulación expedida por el Ministerio de Desarrollo Económico procuró la legalización de las comunidades encargadas de la oferta de servicios de acueducto mediante dos formas: una, las juntas administradoras que consisten en pequeñas agrupaciones de personas encargadas de liderar el manejo del sistema, mantenimiento de infraestructura y recaudo de tarifas; dos, las asociaciones de usuarios de acueductos comunitarios, referidas a estructuras sociales un poco más complejas, constituidas por una asamblea general y una junta directiva de dignatarios, responsables del mantenimiento y administración del sistema de abastecimiento comunal del agua.
Cabe aclarar que hasta 1995, las Secretarías de Gobierno de los departamentos reconocían la personería jurídica a las organizaciones sociales, y prestaban asesoría para su funcionamiento, administración de los recursos y para dirimir los conflictos internos. Además, el Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas (DANCOOP)[6] se encargaba del control y regulación tributaria en el ejercicio económico de las organizaciones sociales. Luego, con el Decreto 2150 de 1995, se dejó en manos de las Cámaras de Comercio, instituciones de naturaleza privada, la expedición de personerías jurídicas para las organizaciones sociales, lo que abocó a las organizaciones sociales a pasar de un carácter social a uno comercial (Quintana-Ramírez, 2010b).
Posteriormente, el Decreto 421 de 2000[7] reglamentó la participación de las organizaciones autorizadas en la prestación de servicios públicos de agua potable y saneamiento básico, con la obligación de registro en la Cámara de Comercio con jurisdicción en su respectivo domicilio, la inscripción ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), y obtención de las respectivas concesiones, permisos y licencias otorgados por las autoridades ambientales y municipales. De conformidad con esta norma, desde las entidades públicas se promovió la transformación de muchas JAC en entidades sin ánimo de lucro (ESALES), aunque ello no era necesario porque las JAC ya tienen re- conocimiento de su personería jurídica.
El cambio a la figura organizativa de junta administradora o asociación de usuarios permitió la formalización de muchos comités administradores de los sistemas de abastecimiento de agua veredal. Pese a ello, la forma de administración no varió porque muchos líderes formados en las juntas de acción comunal se convirtieron en dirigentes vitalicios de los nuevos modelos organizativos.
En los países de América Latina, desde principios de la década de 1990, la apertura económica implicó la transferencia a manos privadas de un conjunto de actividades que anteriormente estaba a cargo de los gobiernos nacionales (Cuervo, 2004). En Colombia, la Constitución Política de 1991 y la Ley 142 de 1994 permitieron la prestación de los servicios públicos domiciliarios bajo un modelo de gestión empresarial que promueve la participación de actores privados en el mercado del agua. La Constitución Política de 1991 (C. Po.) establece los pilares del ordenamiento jurídico vigente en Colombia, así como los mecanismos para la protección de los derechos individuales y colectivos y las instituciones a cargo de la intervención del Estado. Ésta elevó a rango constitucional los derechos colectivos al medio ambiente sano (art. 79 C. Po.) y al saneamiento ambiental (art. 43 C. Po.) De igual forma, se asignó a los municipios la responsabilidad de atender las necesidades básicas de la población creando mecanismos para el gasto social con transferencias del nivel central (art. 298, 311, 334 y 366 C. Po.), y se fijó la estructura de la prestación de los servicios públicos domiciliarios a partir de indicadores de eficiencia y tarifas reguladas (art. 367 C. Po.), subsidios para las personas de menores ingresos (art. 368 C. Po.) y protección de los derechos de los usuarios (art 369 C. Po.). También se establecieron instituciones separadas para la regulación a cargo del presidente (funciones hoy delegadas a los Ministerios y a las Comisiones de Regulación) y para el control, inspección y vigilancia a cargo de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) (art. 370 C.Po.).
La Ley 142 de 1994, o régimen de servicios públicos domiciliarios, desarrolla los contenidos constitucionales mencionados, identificando los servicios que pueden prestarse (hoy, los de energía, gas natural, acueducto, alcantarillado y aseo) y a las personas jurídicas a cargo (empresas de capital público o capital privado, municipios, organizaciones autorizadas, productores marginales). Este régimen es unívoco para todos los servicios y todos los prestadores, y se funda en la promoción de la competencia entre operadores y la protección de los usuarios; también fija las competencias para la promoción de estos servicios desde el Estado y las entidades territoriales, las funciones de las Comisiones de Regulación y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. El régimen contiene pocas disposiciones especiales para los servicios de acueducto, alcantarillado o aseo, y ninguna alusión expresa a las comunidades organizadas.
Desde 1994 y hasta la fecha, por vía de las decisiones de la Corte Constitucional, se ha dado aplicación a los principios de disponibilidad, accesibilidad, calidad, asequibilidad y no discriminación, contenidos en los derechos humanos al agua y al saneamiento que hoy son reconocidos por las Naciones Unidas. Por ejemplo, la Sentencia C-741 de 2003 señala la omisión legislativa sobre la participación de las comunidades organizadas —de beneficio comunal y con fines altruistas— en la prestación de los servicios públicos domiciliarios; la Sentencia SU-1010 de 2008 establece que los servicios públicos domiciliarios llegan hasta la vivienda, por redes físicas o humanas; y numerosas decisiones de tutela protegen los derechos al medio ambiente sano y al saneamiento ambiental de las comunidades, y el mínimo vital de agua para las familias sin capacidad de pago. Sin embargo, estos derechos humanos aún tienen un desarrollo limitado en la regulación, por ausencia de un texto constitucional expreso o de leyes expedidas por el Congreso (Bernal & Rangel, 2017).
Entre 2006 y 2022, la creciente preocupación global por el acceso a agua limpia y saneamiento y el cierre de la brecha para la población vulnerable, expresada en los Objetivos del Milenio (ODM) y en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) (Naciones Unidas, 2015), ha motivado programas del Estado para incrementar la cobertura de servicios. Desde 2007 se permite la financiación de obras de acueducto, alcantarillado o aseo con recursos públicos que pueden ser entregadas a los operadores privados bajo la figura de “aporte bajo condición”, y existe el Plan Departamental de Aguas (PDA) como estrategia para fortalecer las inversiones y la gestión descentralizada desde los municipios, con apoyo de los departamentos.
En 2015, se concedieron facultades al Gobierno nacional para de- finir “esquemas diferenciales” que flexibilizan los requisitos técnicos, los indicadores de eficiencia y facilitan la inversión en los sistemas de suministro de agua en zonas rurales y en zonas urbanas de difícil acceso o difícil gestión (Bernal, 2020). En armonía con los compromisos del Acuerdo de Paz, los esquemas diferenciales rurales se han desarrollado a través de decretos y resoluciones, reconociendo la existencia de suministros de agua con soluciones alternativas, esto es, las que no se adecuan al modelo de suministro centralizado y exclusivo de agua potable.
Diferentes tipos de estructura organizativa e impactos de la normalización en los territorios de COCSASCOL
A partir del diálogo con los líderes y lideresas de organizaciones comunitarias afiliadas a COCSASCOL, se observan diferentes tipos de estructura organizativa, que oscilan entre la aceptación de la gestión empresarial especialmente de quienes han recibido apoyo externo, o el rechazo por sentirse más identificados con formas de gestión colectiva. Por otra parte, los líderes y lideresas comunitarios describen una relación conflictiva con las normas vigentes y con las autoridades nacionales y locales, por considerar que éstas no se adecúan o no corresponden a la dinámica real de los territorios urbano/populares o rurales colombianos. COCSASCOL, como confederación que agrupa a cuatro organizaciones de segundo nivel, reúne hoy diferentes tipos de estructuras sociales:
Tabla 1.
Tipo de estructura en organizaciones comunitarias afiliadas a COCSASCOL
|
Tipo de estructura |
Facoris |
Amac |
Aquacol |
Asatecundi |
Total |
|
Junta de acción comunal |
168 |
|
|
|
168 |
|
Asociación de usuarios de acueducto comunitario/ alcantarillado en algunos casos también |
204 |
15 |
18 |
8 |
245 |
|
Asociación de suscriptores de la empresa de servicios públicos |
7 |
|
3 |
|
10 |
|
Junta administradora del acueducto comunitario |
13 |
|
5 |
|
18 |
|
Asociaciones con diferente objeto social (ambienta- listas y desarrollo comunal) |
30 |
|
|
|
30 |
|
Condominio, plan de vivienda, parqueadero |
4 |
|
|
|
4 |
|
Cabildo indígena |
1 |
|
|
|
1 |
|
Corporación de acueducto |
2 |
|
1 |
|
3 |
|
Comisión empresarial de acueducto comunitario |
1 |
|
|
|
1 |
|
Acueducto regional/ veredal/municipal |
1 |
|
3 |
|
4 |
|
Acueducto finca |
1 |
|
|
|
1 |
|
Fundación |
|
|
1 |
|
1 |
|
Empresa de Servicios Públicos (de origen comunitario) |
|
|
3 |
|
3 |
|
Cooperativa |
|
|
2 |
|
2 |
|
Sin información de personería jurídica |
|
|
1 |
|
1 |
|
TOTAL |
432 |
15 |
37 |
8 |
492 |
Fuente: Elaboración de la autora Ana Patricia Quintana.
La prevalencia de dos tipos de estructura organizativa, la junta de acción comunal y las asociaciones de usuarios de acueducto, tal como se denota en la tabla 1, tipifican una forma de trabajo para la administración de abastos principalmente comunal y de base social. Aunque existen dos formas de actuación en las organizaciones comunitarias, una más ligada al concepto de labor comunal, progresivamente la presión de la formalización de procesos administrativos ha llevado a que muchos grupos que distribuyen el agua adquieran una connotación más empresarial.
Del diálogo con las organizaciones comunitarias que hacen parte de COCSASCOL se evidencia que la promoción del suministro de agua en zonas rurales con recursos del Estado ha sido muy limitada. Un caso excepcional lo constituyeron las zonas en donde la Federación Nacional de Cafeteros invirtió recursos para la construcción de acueductos con fines agrícolas. Estas infraestructuras que habían sido construidas principal- mente para el lavado del café fueron entregadas para su administración a juntas de acción comunal veredal y a algunas asociaciones constituidas para la época (Quintana-Ramírez, 2010b). Esta coyuntura, ligada a la legalización que en 1958 habían obtenido las JAC, se convirtió en el escenario propicio para que muchos líderes dinamizaran acciones conjuntas, que permitieron en las regiones más pequeñas y rurales apartadas del país acceder a recursos para la construcción de acueductos. Las figuras organizativas datan en su constitución de la década de 1960 en adelante, excepto en Dosquebradas-Risaralda, donde se encuentran sistemas construidos desde 1925 para los jornaleros asentados en fincas aledañas a la estación de ferrocarril.
Estas organizaciones emergieron de pequeños grupos de personas que se encargaban de la recolección de cuotas para las inversiones re- queridas en la construcción y mantenimiento de la infraestructura, la coordinación de arreglos de los daños, y la organización de los trabajos de distribución del agua en las veredas de las regiones del Valle del Cauca, Cauca, Risaralda y Cundinamarca. En consecuencia, muchas organizaciones comunitarias no logran, en la práctica, la sustentabilidad económica, por las dificultades económicas de sus usuarios y porque sus dirigentes continúan funcionando bajo la lógica de la acción comunal,[8] con un deficiente esquema de administración y fiscalización.
Por este motivo, es complicado comprender la realidad organizativa de gestión comunal frente al marco jurídico actual de gestión empresa- rial. Para los directivos es claro que la asociación tiene un carácter no gubernamental, sin ánimo de lucro, tal como lo registran en la mayoría de sus estatutos: “una asociación de acueducto comunitario es una organización cívica sin ánimo de lucro integrada por usuarios afiliados que se benefician del sistema de abastecimiento de agua”. Pese a ello, el Estado las considera entidades autónomas de carácter privado y comercial con plena autonomía administrativa para efectos de la prestación de un servicio público (Quintana-Ramírez, 2010a).
Esta dualidad del carácter comunitario, frente a las orientaciones jurídicas hacia una gestión de corte empresarial, entraña un dilema en el territorio, y para algunos líderes y usuarios la solución pareciera estar en hacer caso omiso de la norma y seguir funcionando como históricamente lo han hecho, es decir, movidos más por el interés de servicio y resolución de una necesidad vital: el abastecimiento del líquido en sus hogares y la sobrevivencia humana. Pero esta visión no es unívoca ni homogénea entre los usuarios-propietarios de sistemas de abastecimiento comunal, porque hay una gran proporción de grupos que se esfuerzan por acercarse a los ideales definidos en la regulación, o más bien sueñan con consolidar sólidas empresas prestadores de servicios de acueducto y alcantarillado.
Dilemas de las organizaciones comunitarias con la norma
A partir de relatos testimoniales ofrecidos por líderes, lideresas y usuarios(as) durante las entrevistas y los encuentros con AQUACOL, ASATECUNDI, AMAC y FACORIS, es posible agrupar los dilemas de las organizaciones comunitarias en relación con la norma a partir de dos causas: el distanciamiento contextual de la norma con la realidad comunitaria y los problemas propios de su ejecución.
En primer lugar, el distanciamiento contextual de las normas con la realidad de las organizaciones comunitarias se expresa en el rechazo al marco normativo vigente. En general, las personas entrevistadas coinciden en señalar que las normas son elaboradas “en escritorios” de Bogotá, desconociendo la realidad de la vida rural y de las zonas apartadas del país, y sin reconocimiento a la gestión comunitaria del agua.
Algunos participantes en la investigación expresan que la normatividad desconoce la identidad comunitaria vinculada con el esfuerzo campesino y citadino, que se percibe como marginal. Muchas comunidades también son afectadas por desigualdad y pobreza extrema. Un líder teje su argumento de impotencia ante esta realidad, en los siguientes términos: “¿Qué sucede cuando no tenemos ni siquiera para comprar cloro y que el municipio no nos da?” (comunicación personal con líder FACORIS, Pereira, 13 de febrero de 2022).
Esta situación confronta a la población asentada en los territorios, generando conflictos entre quienes siguen formas de vida tradicionales del campo, y quienes promueven la transformación del uso del suelo para habitación, industria o comercio. La delimitación difusa del territorio crea dificultades para aplicar normas diferentes para lo urbano y lo rural. Los líderes y lideresas comunitarios de Pereira, Dosquebradas y Tena describen un complejo proceso de transición urbanística que desconoce su lectura desde la gestión del agua, en tanto que las instituciones diferencian lo urbano de lo rural y desconocen el sincretismo cultural de los procesos de asentamiento territorial.
El desplazamiento de la población citadina al campo acentúa la demanda de agua para viviendas, servicios turísticos y desarrollos urbanísticos campestres, acentuados durante la pandemia de la COVID-19. La exigencia de la aplicación del modelo de prestación del servicio de acueducto con suministro exclusivo de agua potable en donde prevalecen los usos múltiples del agua conduce a conflictos entre los órganos directivos y los usuarios, líderes y lideresas de las organizaciones comunitarias, en el dilema de cumplir la ley o satisfacer las expectativas de la población.
Algunos líderes y lideresas destacan que en los últimos años las normas de esquemas diferenciales han aliviado las cargas para el suministro de agua, especialmente en zonas rurales, y otros encuentran útiles algunas normas, especialmente la de asistencia técnica y de promoción de inversión en proyectos rurales. Pese a ello, los(as) integrantes de juntas directivas en las organizaciones comunitarias expresan su preferencia por la informalidad, entendida como inobservancia de las normas en desarrollo de una actividad social o económica, aunque ello conlleve la falta de acceso a los programas e incentivos del Estado.
En segundo lugar, los problemas vinculados con la ejecución de la norma saltan a la vista por el desconocimiento de la norma por parte de sus destinatarios y por las situaciones conflictivas surgidas en su interpretación y aplicación.
El desconocimiento de la norma se presenta principalmente entre autoridades locales como alcaldías municipales, corporaciones autónomas regionales y secretarías de salud. Esto, sumado al poco conocimiento que tienen de las normas los líderes, lideresas y usuarios de los sistemas de abastos de agua administrados comunalmente, conduce a prácticas no ajustadas a la ley, multiplicación de conflictos e inconformidad con la intervención estatal.
El lenguaje oscuro o técnico en las normas, con textos extensos, hace incomprensible sus contenidos para los(las) integrantes de las organizaciones comunitarias. Ante erradas decisiones de funcionarios que desconocen las normas o sus modificaciones, algunos líderes y lideresas de las organizaciones comunitarias logran dar cumplimiento al reglamento técnico de agua y saneamiento pagando asesoría profesional especializada. Otros(as) recurren a la asistencia técnica especializada de las entidades públicas o de algunas instituciones académicas de la región. De lo anterior se deduce que el incumplimiento de los requisitos legales entre las organizaciones comunitarias resulta de las difíciles condiciones socioeconómicas de las familias que habitan las zonas rurales y periurbanas de la ciudad, o de la pobre oferta de asesoría técnica y jurídica. Entre otras, las normas no reconocen que las familias de zonas apartadas y vulnerables cuentan con poco acceso a internet, dificultades económicas para el pago de las tarifas y limitado apoyo
técnico en los municipios.
Sumado a ello, persisten problemas en la interpretación de las normas, por lo que la voz de las autoridades institucionales se impone a la de la población local, con el argumento de la observancia de la norma. Esta situación hace referencia principalmente a representantes de alcaldías municipales, corporaciones autónomas regionales, secreta- rías de salud y, especialmente, instituciones del nivel nacional como el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico, la Superintendencia de Servicios Públicos y la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico. Los dirigentes comunales se posicionan en una relación desigual ante las instituciones e implícitamente reconocen el decir de las autoridades, porque “ellos son los que saben”. Los líderes y lideresas manifestaron su descontento con la actitud de algunas autoridades que prefieren imponer sus soluciones, antes que promover respuestas participativas o negociadas, llegando con formatos o propuestas previamente diligenciadas con el propósito de obtener la simple aprobación de las organizaciones comunitarias.
La alta exigencia en términos normativos disminuye el interés entre las personas para asumir responsabilidades o gestión de proyectos de agua en el territorio. Algunos líderes y lideresas expresan que muchos problemas locales terminan en litigios extensos y costosos. El temor a incumplir requisitos técnicos y los retrasos entre el diseño y la construcción de los proyectos, desalientan el desarrollo de éstos entre los miembros de las organizaciones comunitarias. Esta situación, según Gamboa Molano (2020), hace que los modelos locales se transformen bajo la influencia de los sistemas normativos.
Por último, entre las organizaciones comunitarias se reconocen problemas en la aplicación de la norma que conducen a conflictos internos y con las autoridades. El contraste entre la conciencia ciudadana del derecho humano al agua y la ausencia de leyes colombianas al respecto conlleva el incumplimiento de las responsabilidades en la práctica. Las autoridades dilatan la respuesta a solicitudes de acceso al agua o simplemente trasladan los requerimientos a la asociación comunitaria de acueducto. Por este motivo, los líderes comunitarios se sienten desbordados ante exigencias de usuarios que no pagan el servicio y tampoco aceptan la suspensión del líquido. Estas dinámicas limitantes de la pro- piedad colectiva y la presión a liderazgos en comunidades indígenas y campesinas andinas son el resultado de la modernización del sector agua según Isch, Boelens & Peña (2012).
Sumado a ello, el contrato de condiciones uniformes y el marco tarifario, según los(as) dirigentes comunitarios, no reconoce prácticas comunitarias como las de trabajo voluntario, cobros no periódicos, aportes en especie o mecanismos diferentes a la estratificación. Las tarifas reguladas se perciben como una imposición que incrementa el cobro por el servicio y la regulación invisibiliza el aporte social de los acuerdos comunitarios, disminuyendo entre las familias conectadas el interés de participación en asambleas y órganos directivos.
Por todo lo anterior, usuarios(as), líderes y lideresas de las organizaciones comunitarias adscritas a COCSASCOL reconocen que las instituciones gubernamentales aprovechan el incumplimiento normativo para cooptar el modelo de sistemas administrados comunitariamente, bajo la tradición de gestión colectiva del agua. Por ello, algunas autoridades locales argumentan que el incumplimiento normativo justifica que los sistemas comunitarios sean entregados al municipio o a otros operadores privados para alcanzar los estándares de calidad y eficiencia, con la consecuente aplicación del marco tarifario y de otras exigencias regulatorias.
Discusión
El problema del desencuentro entre la realidad de las organizaciones comunitarias en el territorio y las normas aplicables al suministro de acueducto entraña múltiples abordajes.
Teóricamente, la diferencia entre las visiones del desarrollo explica este contraste. El modelo de desarrollo sostenible, individualista y de espíritu antropocéntrico, que concibe a los recursos naturales como bienes transables en un mercado, está entronizado en la estructura y el contenido de las normas vigentes, mientras que los principios del buen vivir de reciprocidad y complementariedad, profundizan en los sentidos de comunidad y de unidad de los seres humanos con la naturaleza, pero éstos aún no se incorporan en las normas vigentes.
Entre las estructuras institucionales y normas del sector de agua y las realidades de las comunidades, especialmente las rurales, se configura una gran distancia histórico-cultural. El sector se ha caracterizado por enfocarse en las problemáticas urbanas y en la provisión de servicios en gran escala, mientras que la iniciativa rural y urbano-popular para la gestión comunitaria responde a tradiciones prehispánicas y a prácticas informales de colaboración como respuesta ante el escaso interés del Estado en la atención de las necesidades básicas de las poblaciones rurales y rural-urbanas.
Por otra parte, los testimonios de quienes habitan los territorios abastecidos por acueductos administrados comunitariamente enriquecen la discusión, ya que la dualidad simplista que se observa en la teoría es ampliamente superada por la diversidad de experiencias y sentimientos compartidos por las personas. Varias observaciones a anotar: i) Las organizaciones comunitarias no pueden agruparse en una única categoría; en la realidad, son de muy diferentes tipos, oscilando entre la aceptación de la norma en las de mayor número de conexiones y cercanía al suelo urbano, y el rechazo de la norma en las de menor número de familias atendidas, con usos múltiples del agua para actividades agropecuarias; ii) los dilemas que enfrentan las comunidades frente al cumplimiento o desacato a las normas vigentes tienen múltiples causas, entre las cuales se cuentan las normas descontextualizadas y los vacíos normativos, sin dejar atrás el desconocimiento de las normas por parte de las autoridades y de los líderes y lideresas comunitarios, su interpretación errada y su aplicación inadecuada; y iii) los impactos de un marco normativo inadecuado a la realidad de la gestión comunitaria del agua se traducen en numerosos conflictos en el interior de las comunidades y con las autoridades. Los dilemas dan lugar a respuestas contradictorias pero simultáneas: algunas organizaciones comunitarias deciden acatar la ley incluso priorizando el cumplimiento normativo sobre los intereses de los miembros de la comunidad, como en la adopción de tarifas reguladas, mientras que otras deciden continuar con sus prácticas tradicionales e informales, y por ello son excluidas del apoyo del Estado o sancionadas. En suma, este artículo destaca que las organizaciones comunitarias manifiestan su sentido del buen vivir al priorizar la atención de las necesidades básicas de agua según las expectativas y tradiciones de las comunidades. Como procesos sociales, las organizaciones conjuran una serie de acuerdos locales desde sus raíces milenarias para cumplir propósitos comunes en una confluencia de esfuerzos individuales y colectivos. Sin embargo, desde la visión fragmentaria de las instituciones públicas que regulan y condicionan a las organizaciones comunitarias a enfocarse en los procedimientos para hacer cumplir la ley, abocándolas a prácticas sistemáticas ajenas a sus tradiciones y fracturando sus procesos de gestión comunal.
Conclusiones
La dinámica histórico-cultural y sociopolítica de las organizaciones comunitarias que entregan agua a la población colombiana en espacios rurales o rural-urbanos y su contraste con las exigencias normativas del Estado para su labor generan problemáticas y conflictos cada vez más agudos y difíciles de resolver en el campo administrativo y social. Las incertidumbres e incomprensiones se aplazan con el tiempo, y se complejizan en la práctica, tras la implantación de soluciones tecnológicas, científicas e institucionalizadas diseñadas para operativizar un modelo de gestión empresarial y centralizado de servicios.
Las disyuntivas entre las configuraciones identitarias de las organizaciones comunitarias que distribuyen agua para consumo humano a la población rural-urbana en Colombia y las normas vigentes están haciendo que, progresivamente, los dilemas se incrementen y las diferencias sean más difíciles de zanjar. Esto invita a nuevos estudios de carácter interdisciplinar que aborden las problemáticas sociales y su manejo desde las políticas públicas del Estado, lo que a su vez requiere combinar métodos de investigación apropiados para diferentes áreas de las ciencias sociales, como lo que presenta este artículo.
Cabe destacar las limitaciones en los territorios para encarar esta contradicción en la práctica. Por una parte, existe fragilidad en la gestión institucional de los departamentos y municipios para hacer efectiva una política pública de agua y de gestión social coherente con la realidad sociocultural de los territorios. Y, por otra parte, el Gobierno nacional aún no logra asumir su rol de responsable de la inversión para garantizar el acceso al agua para los colombianos en todo el territorio nacional, superando la visión restrictiva de intervención a través de la regulación, control y vigilancia.
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[1] Trabajadora social, Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca. Magíster en Sociología, Universidad Nacional de Colombia. Doctora en Antropología Social y Cultural de la Universidad de Barcelona-España. Profesora del Departamento de Trabajo Social, Facultad de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional de Colombia. Sus trabajos de investigación versan sobre conflicto ambiental, gestión colectiva del agua, patrimonialización de bienes naturales y trabajo social comunitario.
[2] Abogada egresada de la Universidad Externado de Colombia y especialista en derecho ambiental de la Universidad del Rosario. MBA en desarrollo sostenible de la Universidad de Exeter y doctora en Ciencias Administrativas del Instituto Politécnico Nacional. Ha colaborado como servidora pública en la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y en el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio de Colombia. Actualmente es docente universitaria en temas de gestión comunitaria y desarrollo local, e investigadora del Centro de Pensamiento en Cultura, Territorio y Gestión de la Universidad Nacional de Colombia.
[3] Cifra obtenida del Inventario de Comunidades y Sistemas Rurales Sistema Nacional de Inversiones en Agua y Saneamiento Básico (SINAS), según consulta del 22 de mayo de 2022. Equivale al número de comunidades identificadas por los municipios (73%) que tienen alguna infraestructura para el suministro colectivo de agua.
[4] La ley 19 de 1958 está derogada. Las Juntas de Acción Comunal (JAC) posteriormente fueron reglamentadas por la Ley 743 del 2002 y el Decreto Nacional 2350 de 2003; actualmente, se rigen por la Ley 2166 de 2021.
[5] Por la influencia del Pacto por los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) (1966) y la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano (1972).
[6] Actualmente, las cooperativas se rigen por la Ley 78 de 1988, y son vigiladas por la Superintendencia de Economía Solidaria. Las demás entidades sin ánimo de lucro (ESA- LES) son vigiladas, según las actividades que desempeñan, por la Superintendencia o entidad del Gobierno nacional que corresponda. Nota de las autoras.
[7] Es de anotar de que el Decreto 421 de 2000 quedó sin efectos tras el Fallo C-741 de 2003 de la Corte Constitucional, que identificó como “organizaciones autorizadas” a todas las organizaciones con fines altruistas y de beneficio comunal; sin embargo, muchas autoridades aun después de 2003 continuaron exigiendo la constitución legal ante las cámaras de comercio, porque este Decreto sólo desapareció formalmente del ordenamiento jurídico tras la expedición del Decreto 1077 de 2015. Nota de las autoras.
[8] Una acción que realizó en su momento un líder de la AMAC cuando se negó entregar un informe económico, administrativo y tarifario al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial valdría discutirlo como mensaje identitario: “me niego a entregar un reporte al MAVDT, porque yo se lo entrego a quien me representa: el DANCOOP” (Quintana-Ramírez, 2010a).